Responsabilité des élus locaux en matière de police de l'urbanisme : la mise au point de l'exécutif

« Ni la responsabilité de l'État ou de la commune, ni la responsabilité pénale du maire, ne sauraient être engagées si ce dernier a fait un usage régulier de ses pouvoirs et obligations d'officier de police judiciaire, en transmettant au procureur de la République un procès-verbal justifié au regard des règles et prescriptions d'urbanisme, ainsi que s'il a pris les mesures administratives prévues par la loi » : le ministère de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales s'est prononcé en ce sens dans une réponse écrite à une sénatrice qui l'interrogeait sur le fait de savoir si la responsabilité du maire peut être engagée dès lors que ce dernier a exercé son pouvoir de police de l'urbanisme en dressant le procès-verbal adéquat.

L'occasion de rappeler qu'en matière de contrôle des infractions en matière d'urbanisme, le maire dispose de prérogatives étendues, étant notamment tenu de faire dresser un procès-verbal lorsqu'il a connaissance d'une infraction aux règles d'urbanisme ou aux prescriptions imposées par une autorisation d'urbanisme, par lui ou un agent commissionné et assermenté à cet effet.

La constatation d'une telle infraction pénale relève d'une mission de police judiciaire exercée par le maire au nom de l'État, qui agit dans ce cas :

- en tant qu'officier de police judiciaire placé sous la direction du procureur de la République ;

- en tant qu'agent de l'État, sous le pouvoir hiérarchique du préfet, lorsqu'il prend les mesures administratives complémentaires prévues par l'article L. 480-2 du Code de l'urbanisme.

Dès lors qu'un procès-verbal a été dressé, si l'autorité judiciaire ne s'est pas encore prononcée, il peut ordonner par arrêté motivé l'interruption des travaux. Il peut en outre prendre les mesures coercitives nécessaires à l'application de la décision judiciaire ou de son arrêté telles que la saisie des matériaux approvisionnés ou du matériel de chantier.

Or, si la responsabilité de la commune est engagée lorsque les élus agissent dans le cadre de leurs fonctions municipales, c'est la responsabilité de l'État qui est engagée lorsque les élus agissent au nom de celui-ci. Par conséquent, lorsque le maire dresse un procès-verbal constatant une infraction en matière d'urbanisme et prend des mesures administratives complémentaires sur le fondement des articles L. 480-1 et L. 480-2 du Code de l'urbanisme, c'est la responsabilité de l'État qui est engagée et non celle de la commune.

Mais, au-delà de l'élaboration des procès-verbaux requis en matière d'urbanisme, le maire doit également exercer son pouvoir de police administrative générale, qui comprend notamment le soin de prévenir les accidents et catastrophes naturelles par des « précautions convenables ». Sur ce même fondement, si de tels évènements surviennent sur le territoire de la commune, il doit les faire cesser par la prise des mesures nécessaires d'assistance et de secours et, s'il y a lieu, en provoquant l'intervention de l'administration supérieure, y compris sur des lieux faisant l'objet d'une construction illicite. Ces mesures municipales de prévention et de secours sont prises au nom de la commune, engageant la responsabilité de celle-ci. La responsabilité personnelle du maire ne peut être engagée, au titre de l'article L. 2123-34 du Code général des collectivités territoriales et de l'article 121-3 du Code pénal, pour des faits non intentionnels commis dans l'exercice de ses fonctions, que dans les cas suivants :

- s'il est établi qu'il n'a pas accompli les diligences normales compte tenu des moyens dont il disposait ainsi que des difficultés propres aux missions que la loi lui confie ;

- s'il a violé de façon manifestement délibérée une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement ;

- s'il a commis une faute caractérisée et qui exposerait autrui à un risque d'une particulière gravité qu'il ne pouvait ignorer.