Obligation de légalisation des actes d'état civil étrangers : la loi Belloubet aurait dû prévoir une voie de recours

Le Conseil constitutionnel, dans une décision rendue le 18 février 2022, a déclaré contraires à la Constitution les dispositions de la loi de programmation et de réforme pour la Justice de 2019 qui avaient rétabli dans le droit français l'exigence de légalisation des actes publics étrangers sauf convention internationale contraire. Il reproche au législateur de ne pas avoir prévu, dans la loi, de recours en cas de refus de légalisation par l'autorité compétente. L'abrogation prendra effet au 31 décembre prochain.

Pour rappel, cette exigence avait été rétablie par la loi de 2019 après qu'une ordonnance de 2006 avait abrogé par erreur l'ordonnance royale d'août 1681 (Ord. n° 2006-460, 21 avr. 2006). Malgré cette abrogation, la Cour de cassation jugeait que cette formalité demeurait obligatoire, au visa de la « coutume internationale ». (Cass. 1re civ., 4 juin 2009, n° 08-13.541 : Dr. famille 2009, comm. 133 ; JCP N 2009, n° 37, 1260). Par ailleurs, depuis 2009, dans ses rapports annuels, elle demandait, au législateur d'affirmer, en droit positif, le principe d'obligation de légalisation des actes de l'état civil étrangers.

Ainsi, la loi Belloubet, suivant ces recommandations, prévoit que « Sauf engagement international contraire, tout acte public établi par une autorité étrangère et destiné à être produit en France doit être légalisé pour y produire effet. » (L. n° 2019-222, 23 mars 2019, art. 16, II, al. 1er et 3). Un décret de mars 2020 précise les actes publics concernés par cette obligation et fixe les modalités de la légalisation (D. n° 2020-1370, 10 nov. 2020 ; V. Définition de la légalisation et actes publics étrangers concernés et Légalisation d'actes sous seing privé à l'étranger : entrée en vigueur des nouvelles dispositions le 1er janvier 2021).

Des associations de défense des droits des étrangers reprochent à ces dispositions de prévoir cette obligation, sans garantir que l'examen de sa demande intervienne dans un délai utile, ni prévoir de recours en cas de refus de légalisation par l'autorité compétente. Il en résulterait une méconnaissance du droit à un recours juridictionnel effectif, des droits de la défense et d'un « droit à la preuve » qui découlerait également de l'article 16 de la DDHC de 1789. Elles font valoir qu'en déléguant au pouvoir réglementaire la détermination des modalités de la légalisation de tels actes, le législateur a méconnu l'étendue de sa compétence.

Pour rappel, la violation de l'article 34 de la Constitution ne peut être invoquée à l'appui d'une QPC que dans le cas où sa méconnaissance affecte par elle-même un droit ou une liberté que la Constitution garantit.

Le Conseil constitutionnel rappelle d'abord la définition de la légalisation, telle que définie par la loi Belloubet : il s'agit de la formalité par laquelle est attestée la véracité de la signature, la qualité en laquelle le signataire de l'acte a agi et, le cas échéant, l'identité du sceau ou timbre dont cet acte est revêtu. Il rappelle ensuite l'obligation de légalisation des actes d'état civil étrangers.

Or, le Conseil constitutionnel constate :
- qu'il résulte de la jurisprudence du Conseil d'État que le juge administratif ne se reconnaît pas compétent pour apprécier la légalité d'une décision de refus de légalisation d'un acte de l'état civil (V. notamment la décision de renvoi CE, 3 déc. 2021, n° 448305) ;
- que ni les dispositions de la loi Belloubet ni aucune autre disposition législative ne permettent aux personnes intéressées de contester une telle décision devant le juge judiciaire.

Il en conclut qu'il appartenait au législateur d'instaurer une voie de recours. Les dispositions contestées sont donc entachées d'incompétence négative dans des conditions qui portent atteinte au droit à un recours juridictionnel effectif. Les premier et troisième alinéas du paragraphe II de l'article 16 de la loi du 23 mars 2019 sont contraires à la Constitution.

Le Conseil constitutionnel reporte au 31 décembre 2022 la date de leur abrogation.