[11.02.2021]
Contexte. L'implication des collectivités territoriales dans la lutte contre le changement climatique prend des formes diverses, de leurs actions en matière d'urbanisme, qui vise notamment à atteindre cet objectif ainsi que celui d'adaptation à ce changement () à celles relatives à la rénovation énergétique de l'habitat dans le cadre de la transition énergétique (v. Ph. Billet, Les collectivités territoriales et l'efficacité énergétique des bâtiments, JCP A 2015, 2279) en passant par une planification dédiée (volet « Climat, air, énergie » du Schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires - SRADDET ; plan climat-air-énergie territorial – PCAET). Cette implication devrait être renforcée par l'adoption des dispositions du projet de loi « portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets », déposé le 10 février 2021 à l'Assemblée nationale. Inspiré des propositions de la Convention Citoyenne pour le Climat, avec quelques infidélités et adaptations, ce projet intervient dans le contexte d'un État qui voit sa politique sanctionnée par la reconnaissance de sa responsabilité pour carences fautives dans le respect de ses engagements en matière de lutte contre le changement climatique (TA Paris, 3 févr. 2021, n° 1904967, 1904968, 1904972, 1904976/4-1, Assoc. Oxfam France, Assoc. Notre affaire à tous et a. ; V. « L'affaire du siècle » : le préjudice écologique à la mode du contentieux administratif).
Implications. Fort de 62 articles d'inégale importance, le projet de loi est divisé en 5 titres (Consommer, Produire et travailler, Se déplacer, Se loger, Se nourrir), eux-mêmes subdivisés en chapitres aux intitulés évocateurs qui déclinent ses objectifs comme des impératifs (eg : Verdir l'économie, Optimiser le transport routier de marchandises et réduire ses émissions...). Une impression de déjà lu, parfois, dans une démarche de progrès au terme incertain et quelques dispositions bien cavalières, du fait d'un lien assez distendu avec l'objet du projet. Si, institutionnellement, l'État est concerné au premier chef, les collectivités territoriales n'en sont pas moins mobilisées en soutien ou en complément de ses actions, comme le sont par ailleurs les entreprises et les personnes physiques. Nous ne retiendrons ici que les dispositions où elles sont clairement et spécifiquement identifiées, conduisant ainsi à négliger la question de la rénovation des bâtiments à des fins d'économie d'énergie.
Publicité. – Le projet de loi décentralise plus encore la police de la publicité, partagée pour l'heure entre le préfet et le maire lorsque la commune est dotée d'un règlement national de publicité : le maire devrait désormais être seul compétent, qu'un tel règlement existe ou non, avec possibilité de transfert de compétence au président de l'établissement public de coopération intercommunale, ou obligation de le faire si l'EPCI est compétent en matière de plan local d'urbanisme ou de règlement local de publicité. Le projet de loi étend également le champ d'application du règlement, qui pourrait désormais concerner les publicités et enseignes situées à l'intérieur des vitrines ou des baies d'un local à usage commercial, lorsqu'elles sont destinées à être visibles d'une voie ouverte à la circulation publique. Par ailleurs, dans les collectivités locales volontaires, il prévoit la possibilité d'expérimenter, l'interdiction de la distribution à domicile d'imprimés non adressés (COUNA) si l'acceptation de les recevoir n'est pas affichée sur la boîte aux lettres.
Marchés publics. Le projet de loi renforce la prise en compte de l'environnement dans la commande publique, de façon plus explicite que ne le prévoit le code dédié qui n'en fait pas un principe, mais le distille au gré de ses dispositions (prise en compte des objectifs du développement durable pour déterminer la nature et l'étendue des besoins à satisfaire ; prise en compte des considérations relatives à l'environnement dans les conditions d'exécution du marché ; imposer que les moyens d'exécution du marché pour maintenir ou moderniser les produits acquis soient localisés sur le territoire des États membres de l'Union européenne afin de prendre en compte des considérations environnementales…). Désormais, d'une façon générique, le Code de la commande publique devrait prévoir que « les clauses du marché prennent en compte des considérations liées aux aspects environnementaux des travaux, services ou fournitures objets du marché » et que le marché soit attribué au soumissionnaire qui a présenté l'offre économiquement la plus avantageuse, sur la base d'un ou plusieurs critères dont l'un au moins prend en compte des caractéristiques environnementales de l'offre, de façon objective, précise et liée à l'objet du marché ou ses conditions d'exécution.
Planification énergétique. La loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte a institué la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE), document stratégique qui fixe notamment les priorités d'action pour la gestion de l'ensemble des formes d'énergie sur le territoire métropolitain continental et qui doit être décliné dans les SRADET. Le projet de loi prévoit que des objectifs régionaux de développement des énergies renouvelables soient établis, après concertation avec les régions concernées, pour contribuer aux objectifs de la PPE, objectifs minimaux pouvant être dépassés au niveau régional dans les SRADET.
Transports et déplacements. Question la plus en prise avec la pollution et le changement climatique, transports et déplacements font l'objet d'un titre particulier, qui développe de nombreuses dispositions antérieures relatives à la mobilité propre (v. Ph. Billet, Collectivités territoriales et mobilité « propre » » : JCP A 2016, 2276). Les objectifs des plans de mobilité élaborés par les collectivités territoriales devraient intégrer le développement de parkings-relais pour favoriser le report modal de la voiture vers les transports publics collectifs et le maire pouvoir réserver certaines places de stationnement pour les usagers de ces transports. Parallèlement, les régions devraient proposer des tarifs permettant de favoriser l'usage des transports collectifs par rapport aux transports individuels, afin d'inciter à emprunter les transports ferroviaires placés sous sa responsabilité (TER). Par ailleurs, les zones à faibles émissions mobilité (qui ont remplacé les zones à circulation restreinte) devraient devenir obligatoires avant le 31 décembre 2024 dans toutes les agglomérations de plus de 150 000 habitants (identifiées sur une liste établie par arrêté interministériel). Dans ce cadre, les compétences et prérogatives du maire en ce domaine seraient transférées au président de l'EPCI à fiscalité propre dont la commune est membre. Enfin, à titre expérimental, l'autorité de police compétente en matière de circulation aurait la possibilité de réserver une partie de la voie publique des autoroutes ou des routes express du réseau routier national ou du réseau routier départemental hors agglomération pour en faire une voie de circulation destinée à faciliter la circulation de certaines catégories de véhicules (covoiturage, véhicules à faible émission, transports collectifs…).
Artificialisation des sols. Sans faire clairement allusion à la capacité de stockage de carbone des sols et à leur rôle d'interface, en lien avec le changement climatique, le projet de loi comporte un dispositif ambitieux de lutte contre l'artificialisation des sols, dans le prolongement des lois Solidarité et renouvellement urbains (SRU) du 13 décembre 2000 et pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) du 24 mars 2014, caractérisant un peu plus leur échec… (Ph. Billet, Loi ALUR et lutte contre l'étalement urbain : JCPA 2014, 2259). Le salut des sols passerait ainsi par le droit de l'urbanisme et, partant, serait placé sous la responsabilité des communes et EPCI compétents, avec tutelle d'un État fixant les règles du jeu. On retiendra l'ambition de l'État de réduire par deux le rythme d'artificialisation sur les dix prochaines années par rapport à la décennie précédente (technique constante du grandfathering, mal assurée) et, surtout, à poursuivre l'objectif de « zéro artificialisation nette » (ZAN) (« poursuite » qui aurait justifié un début d'application, puisque contenue dans le seul plan national en faveur de la biodiversité). Les communes et intercommunalités verraient leurs contraintes renforcées par le fait que leurs politiques de gestion de l'espace devraient prendre en compte « La lutte contre l'artificialisation des sols, en privilégiant l'utilisation des espaces déjà urbanisés lors de toute nouvelle urbanisation », en intégrant dans leurs documents de planification une trajectoire avec un objectif de réduction de l'artificialisation des sols sur les dix années suivant la promulgation de la loi et objectif définissant l'horizon ZAN. La satisfaction de cet objectif passerait notamment par l'utilisation prioritaire des terrains déjà artificialisés, en particulier les friches ainsi que les terrains situés en zone urbanisée et desservis par les transports et une justification de l'ouverture à l'urbanisation d'espaces naturels. Schémas de cohérence territoriale, plans locaux d'urbanisme et cartes communales sont mobilisés à cette fin, le défaut de compatibilité avec certains objectifs étant sanctionné par le nécessaire refus d'autorisation d'urbanisme dans une zone à urbaniser du plan local d'urbanisme ou une zone constructible de la carte communale. Par ailleurs, le maire ou le président de l'EPCI serait tenu d'établir un rapport annuel sur l'artificialisation des sols sur son territoire au cours de l'année civile. Diverses contraintes pourraient être imposées aux porteurs de projets d'urbanisme commercial, comme le refus d'autorisation dès lors qu'une implantation ou une extension qui engendrerait une artificialisation des sols, sauf à pouvoir bénéficier de dérogation en démontrant la satisfaction de certains critères comme l'existence d'un dispositif de compensation par la transformation d'un sol artificialisé en sol non artificialisé. Le projet de loi créé le concept de « zones d'activité économique », aux implications assez éloignées de l'objet du régime de l'artificialisation des sols, sauf à le découvrir (difficilement) sous le « taux de vacances » de secteurs de la zone et sous le contrat de projet partenarial d'aménagement et de la convention d'opération de revitalisation de territoire. Plus intéressant, dans ce cadre est l'idée selon laquelle le promoteur d'un projet de construction ou de démolition d'un bâtiment devrait étudier son potentiel de réversibilité et d'évolution future. Le projet de loi renvoie à une ordonnance le soin de définir, notamment, un régime de sobriété en foncier, permettant de déroger aux règles du plan local d'urbanisme et imposant d'introduire des objectifs de sobriété foncière dans les documents de planification relatifs à l'habitat et à la mobilité.
Enfin, le projet de loi promeut la lutte contre l'artificialisation des sols « pour la protection des écosystèmes », dans le cadre non référencé des objectifs de l'État de présenter un seuil minimal d'aires protégées, à l'heure où il doit accueillir le Congrès mondial de l'Union internationale de la conservation de la nature (UICN) (au moins 30 % de l'ensemble du territoire national et des espaces maritimes sous juridiction nationale – Stratégie nationale des aires protégées 2020-2030). Les Conseils départementaux sont mobilisés par le jeu de leur droit de préemption dans les espaces naturels sensibles, dont le projet de loi valide certaines décisions juridiquement « sensibles » dans le cadre des « périmètres sensibles » qui précédaient ces espaces naturels sensibles.
Conclusion. Texte patchwork que ce projet de loi, dont on peine, souvent, à trouver le climat et la résilience à ses effets sous des propositions souvent décousues, qui mettent en évidence l'échec de dispositions précédemment adoptées aux mêmes fins. Sans doute faudrait-il le lire de façon plus objective en substituant le terme « environnement » à celui de « Climat ». Un projet en « trompe-l'œil », donc, qui n'a souvent de climatique que le nom mais qui, en tout cas, renforce la compétence des collectivités territoriales dans les domaines qu'il aborde. Et la responsabilité subséquente.
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