Inscription de la protection de l'environnement dans la Constitution : l'avis du CE sur le projet de loi

Le Gouvernement a décidé de rendre public l'avis rendu par le Conseil d'État sur le projet de loi constitutionnelle complétant l'article 1er de la Constitution et relatif à la préservation de l'environnement. Si le Conseil d'État est favorable à la modification de la Constitution, il alerte sur la portée très large que l'utilisation de certains termes pourrait avoir et propose donc de les substituer. Le projet de loi a été présenté en Conseil des ministres du 20 janvier 2021.

Le Conseil d'État précise qu'il s'agit du 3e projet de réforme constitutionnelle portant sur la question environnementale qui lui est soumis en un peu plus de 3 années. En mai 2019, le projet de loi constitutionnelle « pour un renouveau de la vie démocratique » avait prévu, parmi ses 13 dispositions, d'inscrire au premier alinéa de l'article premier de la Constitution que « [La France] agit pour la préservation de l'environnement et de la diversité biologique et contre les changements climatiques » (V. Réforme constitutionnelle : présentation des projets de loi en Conseil des ministres). Le nouveau projet de loi dont il est saisi comporte un article unique inscrivant au premier alinéa de l'article premier de la Constitution que « [La France] garantit la préservation de la biodiversité et de l'environnement et lutte contre le dérèglement climatique ». Le projet reprend dans les mêmes termes une proposition de la convention citoyenne pour le climat constituée en octobre 2019.

Le projet de loi constitutionnelle comporte un article unique inscrivant au premier alinéa de l'article premier de la Constitution que « [La France] garantit la préservation de la biodiversité et de l'environnement et lutte contre le dérèglement climatique ». Le Conseil d'État, reprenant les termes de son avis sur le projet de loi de 2019, estime que « Si l'article 1er de la Constitution n'a pas, en principe, vocation à accueillir l'énoncé de politiques publiques, (…) le caractère prioritaire de la cause environnementale (…) justifie qu'elle prenne place à cet article aux côtés des principes fondateurs de la République ». Ces considérations s'appliquent de la même façon à l'actuel projet de loi. Le Conseil d'État rappelle cependant que si l'inscription de la préoccupation environnementale à l'article 1er de la Constitution revêt une portée symbolique qui ne peut être ignorée, elle ne lui confère, par elle-même, aucune prééminence d'ordre juridique sur les autres normes constitutionnelles.

Il prend acte de la volonté du Gouvernant d'introduire « un principe d'action positif pour les pouvoirs publics et une volonté affirmée de mobiliser la nation ». Le Conseil d'État attire toutefois son attention sur les conséquences que pourrait entraîner l'emploi du terme « garantit » pour qualifier l'engagement de la France en matière environnementale. Le projet imposerait aux pouvoirs publics une quasi-obligation de résultat dont les conséquences sur leur action et leur responsabilité risquent d'être plus lourdes et imprévisibles que celles issues du devoir de prendre part à la préservation et à l'amélioration de l'environnement résultant de la Charte de l'environnement. Il conseille donc au Gouvernement d'indiquer plus précisément, dans l'exposé des motifs du projet, les effets juridiques qu'il attend de la réforme, notamment sur la conciliation entre la préoccupation environnementale et les autres intérêts publics. Compte tenu des effets potentiellement puissants et largement indéterminés résultant de l'emploi du terme « garantit », le Conseil d'État suggère de lui préférer le terme « préserve ».

Le Conseil d'État observe également que l'article 34 de la Constitution confie à la loi le soin de déterminer les principes fondamentaux de « la préservation de l'environnement ». Le maintien sans changement de cette disposition introduirait un doute sur la compétence du législateur en matière de préservation de la diversité biologique et d'action contre le dérèglement climatique. C'est pourquoi, il propose de modifier l'alinéa 15 de cet article afin de prévoir que la loi détermine les principes fondamentaux « du droit de l'environnement », une notion qui recouvre les 3 objectifs qui seraient désormais inscrits à l'article 1er de la Constitution.

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