Afflux massif de migrants : un demandeur d'asile ne peut être placé en rétention au seul motif qu'il se trouve en séjour irrégulier

La CJUE, dans un arrêt du 30 juin 2022, juge que le seul fait qu'un demandeur d'asile se trouve irrégulièrement sur le territoire d'un État membre ne justifie ni qu'il soit privé de la possibilité d'effectuer une demande de protection internationale ni qu'il soit placé en rétention. Et ce même dans un contexte d'état d'urgence dû à un afflux massif de ressortissants de pays tiers.

Cette décision a été rendue dans un contexte particulier. En effet, depuis l'été 2021, la Lettonie, la Lituanie et la Pologne font face à un afflux massif de ressortissants de pays tiers aux frontières qu'elles partagent avec la Biélorussie – l'un des points d'entrée dans l'espace Schengen –. Cet afflux s'inscrit dans un contexte géopolitique particulier puisque, comme l'ont constaté les institutions politiques de l'UE, il a été orchestré par les autorités biélorusses.

Pour tenter de faire face à cet afflux massif de migrants, la Lituanie a déclaré l'état d'urgence sur une partie de son territoire. Le requérant, demandeur de la protection internationale, se trouvait en situation irrégulière. Il a été placé en rétention par les autorités lituaniennes jusqu'à l'adoption d'une décision relative à son statut juridique. Sa demande a été déclarée irrecevable : en vertu de la législation lituanienne, un étranger entré de façon irrégulière ne peut pas présenter, sur son territoire, une demande de protection internationale, dans le contexte de l'état d'urgence. Et il peut être placé en rétention du seul fait de son entrée sur le territoire lituanien.

Les questions posées par la juridiction portent sur le traitement que les États membres peuvent réserver aux ressortissants de pays tiers, entrés de manière irrégulière sur leur territoire, et qui cherchent à y obtenir une protection internationale. Les directives « Procédures » et « Accueil » s'opposent-elles à des règles nationales qui, dans un contexte d'afflux massif de migrants, restreignent sensiblement la possibilité d'accéder aux procédures d'octroi de la protection internationale et permettent le placement en rétention des demandeurs d'asile au seul motif qu'ils ont franchi illégalement la frontière nationale ?

• Sur l'accès à la procédure d'examen d'une demande d'asile (directive « Procédures »)

La CJUE précise que tout ressortissant de pays tiers ou apatride a le droit de présenter une demande de protection internationale sur le territoire d'un État membre, y compris à ses frontières ou dans ses zones de transit, même s'il se trouve en séjour irrégulier.

Elle rappelle les objectifs de la directive « Procédures » (PE et Cons. UE, dir. 2013/32/UE, 26 juin 2013) :
- assurer l'accès effectif à la procédure d'octroi de la protection internationale ;
- assurer l'effectivité du droit d'asile.

La Cour en conclut que l'application d'une législation nationale qui prévoit qu'un ressortissant de pays tiers en situation irrégulière serait, de ce seul fait, privé, après son entrée sur le territoire lituanien, de la possibilité de présenter une demande de protection internationale, l'empêche de jouir effectivement du droit d'asile.

Le fait d'invoquer de manière générale des atteintes à l'ordre public ou à la sécurité intérieure pouvant être causées par l'afflux massif de migrants ne permet pas de justifier, au titre de l'article 72 TFUE, une telle législation.

Mais, précise la Cour, la directive « Procédures » permet aux États membres d'établir des procédures spéciales applicables à leurs frontières et qui visent à apprécier la recevabilité de demandes d'asile lorsque le comportement du demandeur tend à indiquer que sa demande est manifestement non fondée ou abusives. Ces procédures permettent aux États membres d'exercer, aux frontières extérieures de l'Union, leurs responsabilités en matière de maintien de l'ordre public et de sauvegarde de la sécurité intérieure, sans qu'il soit nécessaire de recourir à une dérogation au titre de l'article 72 TFUE.

• Sur le placement en rétention (directive « Accueil »)

La CJUE rappelle qu'en vertu de la directive « Accueil » (PE et Cons. UE, dir. 2013/33/UE, 26 juin 2013), un demandeur d'asile ne peut être placé en rétention que lorsque, à l'issue d'une appréciation au cas par cas, cela s'avère nécessaire et si d'autres mesures moins coercitives ne peuvent être efficacement appliquées. Ce texte énumère de façon exhaustive les différents motifs susceptibles de justifier un placement en rétention. Or, la circonstance qu'un demandeur de protection internationale se trouve en séjour irrégulier sur un État membre ne figure pas parmi ces motifs. Elle en conclut qu'un ressortissant de pays tiers ne peut faire l'objet d'une mesure de rétention pour ce seul motif.

La juridiction de renvoi demandait à la Cour si la circonstance qu'un demandeur de protection international se trouve en séjour irrégulier peut justifier le placement en rétention en vertu de la protection de la sécurité nationale ou de l'ordre public, dans le contexte exceptionnel représenté par l'afflux massif de migrant. La CJUE rappelle que la menace à la sécurité nationale ou à l'ordre public ne saurait justifier le placement en rétention qu'à la condition que son comportement individuel représente une menace réelle, actuelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société ou la sécurité intérieure ou extérieure de l'État membre. Elle précise que le « caractère irrégulier du séjour » ne saurait être regardé comme démontrant, en soi, l'existence d'une telle menace. Ainsi, continue la Cour, un tel demandeur ne peut pas constituer, en principe, une menace pour la sécurité nationale ou l'ordre public au seul motif qu'il se trouve en situation irrégulière. Cela n'empêche pas qu'un demandeur d'asile en séjour irrégulier soit considéré comme constituant une telle menace en raison de circonstances spécifiques, démontrant sa dangerosité et qui s'ajouterait au caractère irrégulier du séjour.