Un rapport alerte face à la déconnexion croissante entre le vote de la loi et son exécution effective dans le domaine fiscal

Dans un rapport d'information, déposé par la commission des finances de l'Assemblée Nationale et porté par le Rapporteur Général Charles de Courson, il est dénoncé, entre autres, une « dérive inquiétante » où le Gouvernement s'arroge le droit de suspendre ou de modifier unilatéralement l'entrée en vigueur de dispositions législatives fiscales pourtant adoptées.

Déposé le 30 septembre 2025, ce rapport vise à évaluer la mise en œuvre des dispositions fiscales votées dans la loi de finances pour 2025 ainsi que dans d'autres textes législatifs adoptés en 2024. Il s'inscrit dans une démarche de contrôle parlementaire, permettant de vérifier si les mesures fiscales adoptées sont effectivement appliquées et dans quelles conditions.

Une dérive préoccupante : la non-application de dispositions votées. - Tirant le signal d'alarme concernant la non-application effective des lois fiscales votées par le Parlement, ce qui soulève de graves questions sur le respect de la séparation des pouvoirs et la sécurité juridique, le rapport illustre son propos en prenant des exemples. Premier d'entre eux, le gazole non routier (GNR) agricole. Il est rappelé la suspension de la hausse de l'accise sur le GNR agricole, une mesure qui avait été votée par le législateur. Précisément, le Parlement avait entériné la fin progressive du tarif réduit d'accise (ancienne TICPE) sur le GNR pour le secteur agricole, après de multiples reports. Malgré le vote, le Gouvernement a décidé de suspendre cette hausse pour l'année 2024. Cette suspension contrevient au principe selon lequel l'exécutif doit appliquer la loi telle que votée. Elle est perçue comme un contournement de l'autorité du législateur.

Un autre exemple concerne la réforme des régimes d'imposition à la TVA, initialement prévue pour 2025. La loi de finances pour 2025 prévoyait un abaissement net des plafonds de la franchise en base de TVA, affectant directement les petites entreprises et les auto-entrepreneurs. Cette réforme a fait l'objet de deux suspensions successives décidées par l'exécutif, prolongeant le régime actuel jusqu'à la fin de l'année 2025. Or, en reportant l'application d'une mesure votée, le Gouvernement retarde non seulement l'atteinte des objectifs budgétaires ou économiques visés par la loi, mais utilise également le véhicule législatif d'un autre projet de loi (le projet de loi « Simplification ») pour acter ce report, complexifiant le suivi de la norme applicable.

À l'inverse, certaines dispositions ont été appliquées de manière anticipée, avant même la publication des textes réglementaires nécessaires. Il en est ainsi des dispositions de la loi de finances pour 2025 en matière de transmissions agricoles.

Au-delà des montants financiers concernés, le rapport attire l'attention sur les conséquences de ces pratiques :

• La fragilisation de la Loi : La suspension de mesures fiscales votées affaiblit la force normative de la loi de finances et remet en cause la capacité du Parlement à exercer pleinement sa mission budgétaire ;

• L'incertitude pour les contribuables : Les revirements et les reports post-vote créent une forte incertitude juridique pour les entreprises et les citoyens qui doivent anticiper l'évolution des règles fiscales.

In fine, le rapport ne se contente pas de pointer les dysfonctionnements, mais interpelle le Gouvernement sur la nécessité d'une application rigoureuse et transparente des mesures votées, seules garantes du bon fonctionnement démocratique et budgétaire. En cela, il n'est pas seulement une critique de politique fiscale ; il est avant tout une dénonciation du défaut d'exécution de la loi par l'exécutif, remettant en cause l'équilibre des pouvoirs.

Mise en œuvre de dispositifs fiscaux récents. - Au-delà, le rapport analyse plusieurs mesures fiscales adoptées récemment et leur mise en œuvre :

? Crédit d'impôt « industrie verte »

• Créé en 2024 pour soutenir les investissements industriels durables

• Dispositif temporaire à l'échelle européenne, en phase de montée en charge

? Aides fiscales à l'investissement productif en outre-mer

• Rationalisées et « verdies » pour exclure les actifs à usage domestique

• Plusieurs dispositifs sont concernés : réduction d'impôt, déduction, crédit d'impôt

? Suramortissement pour les navires « propres »

• Créé en 2019, régulièrement modifié, mais jamais évalué

? Taxe d'habitation sur les résidences secondaires (THRS)

• De plus en plus utilisée par les communes, notamment en zones tendues

• Source de revenus croissante, mais critiquée pour ses effets sur le parc immobilier

? Droits de mutation à titre onéreux (DMTO)

• Hausse temporaire du plafond départemental introduite en 2025

• Mesure jugée insuffisante face aux difficultés financières des départements

? Taxe sur les billets d'avion

• Hausse prévue en 2025

• Le rapport s'interroge sur son impact potentiel sur le trafic aérien et les recettes touristiques

Réflexions sur certains dispositifs fiscaux. - Le rapport propose des pistes d'évolution pour plusieurs dispositifs :

? Crédit d'impôt pour les services à la personne

• Jugé coûteux et peu ciblé

• Profite surtout aux ménages aisés

• Une réforme est envisagée : réduction du taux, plafonnement, exclusion de certaines activités

? Abattement de 10 % sur les pensions et retraites

• Dispositif ancien, peu évolutif, bénéficiant surtout aux foyers aisés

• Une réforme est suggérée, notamment par réduction du plafond

? Pacte Dutreil

• Exonération partielle de droits de mutation pour les transmissions d'entreprises

• Son efficacité est mal évaluée, et son coût méconnu

• Des ajustements sont proposés pour mieux encadrer le dispositif

? Apport-cession

• Mécanisme de report d'imposition dont l'usage croissant interroge sur sa finalité

• Les montants placés en report ont fortement augmenté

? Taxe sur les transactions financières (TTF)

• Recouvrement assuré par Euroclear, avec des problèmes de transparence et de contrôle.

• Des améliorations sont jugées nécessaires.