Pour une fiscalité du logement « plus cohérente »

Dans un rapport rendu public ce jour, 18 décembre, le conseil des prélèvements obligatoires (CPO) invite à mettre en cohérence la fiscalité du logement avec la valeur économique des logements. Il relève que l’outil fiscal se prête mal à un soutien conjoncturel du secteur immobilier et ne peut suffire à lui seul à relever les défis sociaux et environnementaux du bâti. Il recommande donc de réorienter la fiscalité du logement vers davantage de neutralité, notamment en transformant certaines « niches fiscales » en dépenses budgétaires et en imposant la détention de biens immobiliers, de préférence à l’acquisition.

Premier constat d’ordre général : le logement fait l’objet d’une imposition ancienne, aux objectifs enchevêtrés. Orientée historiquement vers le financement des services publics, notamment locaux, cette fiscalité s’est progressivement complexifiée avec l’instauration d’avantages en faveur de la construction, puis d’aides à l’accès au logement, et en dernier lieu, de dispositifs de soutien à la rénovation énergétique du bâti. En conséquence, les dépenses fiscales se sont multipliées, jusqu’à représenter 15 Md€ en 2022. Le CPO recommande de les borner dans le temps et de les évaluer systématiquement.

Outil majeur de financement des collectivités territoriales, la fiscalité du logement doit, pour le CPO, refléter la valeur économique des biens immobiliers. Afin de renforcer l’équité devant l’impôt foncier, il recommande de revoir la méthodologie d’estimation de l’assiette de la taxe foncière pour établir un lien plus direct avec les loyers ou les prix de marché. Ceci suppose que l’administration fiscale améliore les bases de données dont elle dispose sur les bâtiments.

Pour le CPO, par ailleurs, l’outil fiscal n’est pas le plus adapté pour répondre à la conjoncture du marché immobilier et doit être utilisé de façon sélective face aux enjeux structurels, notamment environnementaux, du bâti en France. Certains dispositifs fiscaux d’incitation à l’investissement locatif peuvent contribuer même à rigidifier les prix. Ils ne devraient en conséquence pas être prorogés.

En outre, les dispositifs fiscaux incitatifs prennent encore insuffisamment en compte les nouveaux défis du bâti. En cohérence avec la lutte contre l’artificialisation des sols, le prêt à taux zéro devrait être ouvert aux travaux de rénovation dans les zones tendues et le champ géographique de la taxe sur les logements vacants largement élargi. L’outil fiscal paraît en revanche peu adapté au soutien des travaux de performance énergétique des bâtiments. Le taux de TVA réduit à 5,5 % sur les travaux de rénovation énergétique ne permet pas de cibler les aides sur les travaux les plus performants et les ménages qui en ont le plus besoin. Le CPO propose de l’aligner sur le taux intermédiaire de 10 % et de redéployer les recettes supplémentaires vers des aides budgétaires, plus efficaces.

Enfin, l’architecture de la fiscalité du logement pourrait être réorientée vers davantage de neutralité pour favoriser la résilience du marché du logement. En particulier, les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) renchérissent le coût des transactions immobilières. De même, les abattements de plus-values immobilières pour durée de détention peuvent alimenter des phénomènes de rétention immobilière ou foncière. Enfin, la distinction entre location vide et location meublée conduit à des distorsions en faveur notamment des meublés de tourisme classés, compliquant ainsi l’accès au logement dans les zones touristiques.

Le CPO recommande à ce titre de traiter de manière plus homogène la fiscalité du logement, d’une part, en taxant davantage la détention que les transactions via notamment une bascule des DMTO vers la taxe foncière, d’autre part, en corrigeant le traitement fiscal dans le temps des plus-values immobilières afin de tenir compte de l’érosion monétaire et des travaux d’amélioration réalisés par le vendeur et, enfin, en rapprochant puis en unifiant à terme les régimes fiscaux de la location meublée et de la location nue.

In fine, le CPO formule 10 recommandations autour de 3 orientations que nous reproduisons ci-dessous :

Orientation 1 : Mettre en cohérence les dispositifs fiscaux avec la valeur économique des logements

• Recommandation n° 1 : Borner dans le temps les dépenses fiscales liées au logement et procéder à leur évaluation systématique pour ne conserver que celles aux effets économiques, sociaux ou environnementaux avérés ;

• Recommandation n° 2 : Compléter les bases de données existantes relatives au logement, notamment à sa fiscalité, et en réaliser l’expertise statistique ;

• Recommandation n° 3 : Revoir la méthodologie d’estimation de l’assiette de la taxe foncière pour établir un lien plus direct et facilement actualisable avec les loyers ou les prix de marché ;

• Recommandation n° 4 : Étendre la liste des communes soumises à la taxe sur les logements vacants (TLV) en excluant les territoires en déprise et supprimer la possibilité pour les communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) d’instituer la taxe d’habitation sur les logements vacants (THLV).

Orientation 2 : Préférer les aides budgétaires ciblées en substitution aux incitations fiscales pour faire face aux nouveaux défis du bâti

• Recommandation n° 5 : Confirmer la non-reconduction du dispositif « Pinel » et l’absence de dispositif équivalent en remplacement ;

• Recommandation n° 6 : Ouvrir à nouveau le prêt à taux zéro (PTZ) au logement ancien avec travaux dans les zones tendues pour le rendre plus cohérent avec les enjeux environnementaux ;

• Recommandation n° 7 : Rehausser le taux de TVA à 5,5 % sur la rénovation énergétique au niveau du taux intermédiaire de 10 % et utiliser le gain financier ainsi obtenu pour les aides budgétaires ciblées en faveur de la rénovation énergétique des logements.

Orientation 3 : Renforcer la neutralité de la fiscalité du logement pour favoriser la résilience du marché du logement

• Recommandation n° 8 : Une fois le lien rétabli entre l’assiette de la taxe foncière et la valeur économique des logements taxés, engager une réflexion sur le niveau et l’affectation des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) visant à moins taxer l’acquisition de logements et à compenser le manque à gagner pour les finances publiques par un relèvement des impôts portant sur leur détention ;

• Recommandation n° 9 : Limiter la rétention des biens en remplaçant les abattements sur les plus-values de cessions foncières et immobilières pour durée de détention par une prise en compte de l’évolution des prix de la construction et des travaux d’amélioration réalisés par le vendeur et en réhaussant, pour les terrains nus rendus constructibles, la taxe forfaitaire ;

• Recommandation n° 10 : Rapprocher et unifier à terme les régimes fiscaux de la location meublée et de la location nue.