Performance de l’organisation territoriale : la Cour des comptes juge souhaitable une nouvelle étape de la décentralisation

Après avoir tiré les enseignements de la crise sanitaire et de ses conséquences budgétaires, financières, économiques et sociales dans leur rapport public annuel publié en 2022, les juridictions financières ont choisi d’examiner cette année la performance de l’organisation territoriale de notre pays, 40 ans après les premières lois de décentralisation.

La Cour et les chambres régionales et territoriales des comptes ont souhaité dresser, dans leur rapport public annuel publié le 10 mars, un état des lieux de la situation actuelle et confronter les ambitions initiales de la décentralisation à ses résultats sur le terrain, en termes de services rendus à la population et aux entreprises. Les juridictions financières ont ainsi cherché à illustrer leur analyse institutionnelle et financière de la décentralisation par des exemples concrets, tirés de l’examen de sa mise en œuvre dans quelques domaines d’action publique partagée entre l’État et les collectivités territoriales : l’appui au développement économique dans les territoires ; la gestion des déchets ménagers ; la préservation de la ressource en eau dans le contexte du réchauffement climatique ; la construction, la rénovation et l’entretien des collèges ; le soutien aux festivals de spectacle vivant ; la protection de l’enfance ; la lutte contre la pauvreté et l’action en faveur de l’autonomie des personnes âgées ou handicapées ; l’accès de la population aux soins de premier recours.

Comme chaque année, le rapport annuel de la Cour des comptes comporte également un chapitre introductif présentant la situation d’ensemble des finances publiques.

Diagnostic global. - En 2009, la Cour avait déjà réalisé un bilan de la décentralisation. Le panorama général de l’organisation territoriale de la République présenté dans la première partie du rapport 2023 montre que les réformes menées depuis 2010 n’ont pas permis de remédier aux défauts alors constatés. Elles ont seulement tenté de rationaliser l’organisation issue des deux premières étapes de la décentralisation, sans succès compte tenu de la succession de priorités fluctuantes et, sur certains points, contradictoires, auxquelles elles ont répondu. Le constat du manque de méthode demeure pertinent : les compétences sont de plus en plus intriquées, le plus souvent exercées par plusieurs niveaux différents de collectivités ; l’organisation de l’État reste en décalage avec le maillage territorial ; la diminution des effectifs, qui a plus pesé sur ses services déconcentrés que sur les administrations centrales des ministères, a été ressentie par la population comme un désengagement et parfois même un abandon.

Dans le même temps, les modalités de financement des collectivités territoriales se sont encore complexifiées. Les ressources dont elles disposent (dotations de l’État, parts d’impôts nationaux, éléments de fiscalité et redevances locales) forment une construction de plus en plus complexe, qui rend ce financement peu compréhensible, tant pour les responsables locaux que pour les contribuables, et inégalitaire entre les territoires. Si le niveau global de ces ressources est actuellement sécurisé par l’État et protège les collectivités des risques liés aux retournements de la conjoncture économique, l’autonomie de décision des élus locaux sur l’évolution de leurs recettes s’est réduite.

L’élargissement des compétences des collectivités territoriales s’est également traduit par une augmentation importante des dépenses locales (la dépense publique locale par habitant a doublé entre 1985 et 2020, en euros constants) et par un accroissement significatif de leur poids au sein des finances publiques (la part de la dépense publique locale est passée de 8 % du PIB en 1980 à 12 % aujourd’hui). Pour autant, il n’est toujours pas possible de distinguer la part de cette augmentation résultant d’une amélioration des services rendus ou de facteurs exogènes, tels que le vieillissement de la population ou la complexité croissante des normes techniques, de celle qui pourrait résulter d’une attention insuffisante à la maîtrise des coûts de ces services. Le constat vaut en particulier pour le bloc communal, au sein duquel les dépenses des communes ont continué de croître en dépit de la montée en puissance des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Globalement, le poids des dépenses locales dans le PIB demeure inférieur à la moyenne européenne (17,9 % du PIB). Au regard de ses principaux partenaires européens, la France reste ainsi un pays peu décentralisé, dont l’organisation, marquée par une grande complexité, manque de lisibilité pour les citoyens et ne favorise pas l’amélioration du service rendu aux ménages et aux entreprises ni la recherche d’une plus grande efficience de l’action publique.

Analyses sectorielles. – La seconde partie du rapport de la Cour des comptes confirme qu’une coordination plus efficace des acteurs concernés - régions, départements, communes, groupements de communes, établissements publics nationaux et locaux, organismes de sécurité sociale, services de l’État - est indispensable. Elle montre aussi que, si les principes devant gouverner ces évolutions sont communs à toutes les politiques partagées dont les juridictions financières ont examiné les conditions concrètes de mise en œuvre, les enjeux et donc les solutions à mettre en œuvre ne sont pas les mêmes dans tous les cas. Ils s’inscrivent par ailleurs dans des échelles de temps différenciées.

Dans certains domaines, comme le développement économique dans les territoires et l’aide et l’action sociales en faveur des publics fragiles, la rationalisation et la coordination des interventions de trop nombreux acteurs n’ont pas été menées à leur terme. La lisibilité et l’efficacité des politiques déployées par les collectivités principalement concernées (respectivement les régions et les départements) s’en trouvent amoindries, d’autant que l’État continue par ailleurs à intervenir fortement dans ces domaines essentiels de l’action publique.

Les travaux de la Cour et des chambres régionales des comptes ont montré que dans d’autres domaines, comme la décentralisation scolaire, la répartition plutôt équilibrée des compétences entre l’État et les collectivités territoriales avait favorisé l’efficacité de l’action publique, ce qui ne dispense pas l’État d’une réflexion sur les priorités de son action.

Dans d’autres domaines, comme la gestion des déchets ménagers et la gestion quantitative de l’eau, le défi consiste moins à simplifier la répartition des compétences entre les collectivités territoriales ou à recentrer l’action de l’État qu’à faire évoluer les modalités d’exercice de ces compétences pour tenir compte de nouveaux enjeux de développement durable. L’adaptation de l’action publique est rendue urgente par les impacts de plus en plus importants du dérèglement climatique et par l’attention croissante que la population prête à ces enjeux.

L’action des collectivités territoriales peut aussi concerner des domaines de compétences ni décentralisées ni clairement partagées. C’est le cas en matière d’accès aux soins de premier recours.

Conclusions. – À l’aune des différents exemples pris, il apparaît clairement aux magistrats financiers qu’une nouvelle étape de la décentralisation est souhaitable pour revoir la répartition des compétences entre l’État et les différents échelons de collectivités territoriales et doter chaque niveau de gestion locale des moyens lui permettant de les assumer dans des conditions d’efficience et d’efficacité mesurables.

Si les juridictions financières ont constaté qu’une refonte globale du dispositif serait peu réaliste à court terme, il ressort aussi de leurs travaux que le statu quo n’est pas tenable. Il convient donc de préparer les conditions d’une réforme ambitieuse en activant l’ensemble des leviers disponibles pour, dans l’immédiat, simplifier l’organisation et mieux coordonner les interventions des différents échelons de gestion locale et des services déconcentrés de l’État.

Des mesures peuvent être prises rapidement pour approfondir et simplifier la coopération intercommunale, tout en continuant à favoriser la fusion des communes les moins peuplées avec des communes voisines, renforcer le rôle des collectivités cheffes de file de politiques faisant intervenir un grand nombre d’acteurs, mieux utiliser les possibilités de différenciation territoriale (consistant à confier à des collectivités territoriales de même niveau des compétences normalement dévolues à plusieurs catégories de collectivités ou de groupements de communes) et d’expérimentation (autorisant une collectivité territoriale à mettre en œuvre une politique publique ne faisant pas partie de ses attributions légales, pour une période donnée) pour adapter l’organisation et les modalités de gestion des collectivités territoriales à la diversité des situations locales. Il importe également de recentrer l’État sur son rôle de stratège, régulateur et partenaire des collectivités territoriales.

Il s’agit en définitive de renouer avec les trois objectifs fondateurs de la décentralisation : renforcer la démocratie locale, rapprocher la décision politique et administrative du citoyen, et améliorer l’efficacité et l’efficience de la gestion publique.