Du bon usage des cabinets de conseil : la Cour des comptes émet de nouvelles recommandations à l'attention des pouvoirs publics

À la demande de la commission des finances du Sénat, la Cour des comptes avait consacré un rapport sur le recours par l’État aux conseils extérieurs en 2015, dans lequel elle formulait des recommandations pour corriger un certain nombre de lacunes. Huit ans plus tard, où en est-on ? Données budgétaires et comptables toujours imprécises, doctrine d’emploi incomplète, pilotage mal assuré, dispositifs de recours aux marchés mal adaptés, recours aux cabinets de conseil pas exempt d’anomalies au regard du droit des marchés  : plusieurs constats dressés à l’époque sont toujours d’actualité, constatent les magistrats financiers dans un nouveau rapport (pour en consulter une synthèse, cliquez ici). Et d’expliquer que si des progrès ont été observés dans la dernière décennie les avancées les plus significatives ont été réalisées dans la période très récente, sous la pression de l’actualité. La circulaire du Premier ministre de janvier 2022 a ainsi introduit une plus grande cohérence. Les modalités de sa mise en œuvre doivent cependant encore être complétées et leur application vérifiée pour la Cour.

Connaissance imparfaite de la réalité et des enjeux. - Il reste difficile d’appréhender précisément le niveau et l’évolution dans le temps du recours aux prestations intellectuelles. Pour une part, cela résulte de l’inadaptation des référentiels comptables et des outils de suivi des dépenses de l’État. Mais l’impossibilité de disposer de données fiables découle aussi, faute d’une définition précise et partagée des différents types de prestations de conseil, de l’hétérogénéité des pratiques et d’interprétations divergentes des nomenclatures utilisées. La définition du périmètre et des modalités de traitement des missions de conseil doit dès lors être précisée et le dispositif de suivi amélioré.

Par ailleurs, les dépenses de conseil exposées par les opérateurs, qui assurent pourtant une part majeure de la mise en œuvre des politiques publiques, ne sont pas suivies comme celles des ministères. Tout en tenant compte des statuts juridiques spécifiques de ces entités, un travail d’harmonisation devrait être engagé en ce sens. Il permettrait aussi une consolidation des données. 

Pilotage interministériel mal assuré. - Le recours à une prestation externe peut être une solution utile à la préparation et à la mise en œuvre de certains volets des politiques publiques. Cependant, la pratique a pu conduire à un usage inapproprié des missions de conseil. La circulaire du Premier ministre de janvier 2022 a visé à introduire une plus grande cohérence. En dépit des améliorations notables qu’elles apportent, ces orientations n’ont pas toutes un caractère opérationnel. Elles mériteraient d’être complétées. Devraient être précisées, en particulier, les circonstances dans lesquelles le recours à un cabinet présente une valeur ajoutée.

La circulaire a mis en place un cadre renforcé, qui reprend la plupart des recommandations formulées par la Cour en 2015 et par les récents rapports parlementaires. Cependant, ces nouvelles dispositions exigent une animation interministérielle claire et cohérente, offrant aux gestionnaires des garanties accrues de flexibilité, de sécurité et de prévisibilité, et aux responsables une capacité suffisante de suivi, d’orientation et d’arbitrage. En particulier, le partage des responsabilités d’orientation et de suivi et les modalités pratiques de la coordination entre la direction des achats de l’État (DAE) et la direction interministérielle de la transformation publique (DITP), toutes deux chargées de compétences transversales en ce qui concerne le recours aux cabinets de conseil, doivent être clarifiées, de manière à ce que le recours à des prestataires extérieurs fasse l’objet d’une véritable unité de pilotage.

Gestion souvent déficiente des marchés de conseil. - Dans l’Administration, la définition préalable des besoins permettant d’assurer dans des conditions satisfaisantes le pilotage des opérations, la préparation et la négociation des marchés de consultants et l’accompagnement des missions est souvent défaillante. Les pertes de savoir-faire ou d’expérience, mais aussi une identification insuffisante des ressources internes disponibles conduisent les ministères et, dans une moindre mesure, les établissements publics de l’État, à se tourner vers des intervenants extérieurs. Pour la Cour, l’État devrait se doter de moyens pour que des missions jusqu’alors confiées à des cabinets de conseil privés soient progressivement assurées par des ressources internes ou sous des formes alternatives plus adaptées et moins coûteuses prévues par les dispositifs existants.

Par ailleurs, les administrations ont fait un usage très large de la formule des accords-cadres, qui constitue une solution de facilité, parfois au détriment de la précision nécessaire dans la définition des besoins de l’administration. L’option retenue a été de mettre en œuvre les accords-cadres en privilégiant une exécution par l’émission de simples bons de commande, plutôt que par la passation de marchés « subséquents ». Or, ce choix, qui ne s’imposait pas dès lors que la majorité des opérations ne relevait pas de l’urgence, a des conséquences préjudiciables. Dans de nombreux cas, la prestation fournie répond mal aux besoins. Il en résulte également des surcoûts. Le contrôle par les magistrats financiers de plus d’une centaine de marchés de conseil passés et de bons de commande émis entre 2019 et 2022 révèle un recours excessif à certaines procédures ou facilités, des imprécisions, des dépassements d’enveloppes financières ou de délais. La Cour ayant conduit son instruction sur chacun de ces marchés avec le souci d’apprécier, sans préjudice des suites qui pourraient leur être données par ailleurs, si les anomalies constatées relevaient des cas susceptibles de constituer des infractions sanctionnables par les juridictions financières.

In fine , elle émet 8 recommandations :

• Adopter une définition unique et stable des prestations intellectuelles de conseil commandées à des cabinets privés

• Établir, sur l’ensemble du périmètre de l’État, des données de gestion et de suivi exhaustives et fiables relatives à tous les types de prestations intellectuelles ; à cet effet, il s'agirait de préciser les familles d’achat concernées, définir des règles claires d’imputation des dépenses correspondantes et d'adapter les outils et référentiels budgétaires et comptables

• Compléter la doctrine d’emploi du recours par les services de l’État à des cabinets de conseil et mettre à la disposition des ministères et opérateurs un guide explicitant les circonstances et modalités de ce recours

• Assurer au niveau interministériel un pilotage unifié du recours par l’État aux cabinets de conseil, en clarifiant et formalisant les responsabilités respectives de la direction des achats de l’État et de la direction interministérielle de la transformation publique

• Imputer l’intégralité des dépenses de prestations externes effectuées en application d’accords-cadres sur le budget des ministères concernés

• Privilégier, en cas de recours à des accords-cadres pour l’achat de prestations intellectuelles, ceux avec marchés subséquents ou des accords-cadres mixtes lorsque les stipulations contractuelles (nature de la prestation, besoins et objectifs, critères qualitatifs, livrables, etc .) ne peuvent pas être définies avec précision

• Faire appel, pour la réalisation des missions jusqu’alors confiées à des cabinets de conseil privés, chaque fois que possible, aux ressources internes (services centraux et déconcentrés, inspections générales, recrutements, etc.) ou à des formes alternatives plus adaptées et moins coûteuses (contrats de projet, etc.)

• Mettre en œuvre un contrôle interne et un contrôle budgétaire et de régularité des marchés de prestations de conseil et de leur exécution adaptés aux risques qu’ils comportent